De leis e salsichas

O Código de Processo Civil, artigos 267 e 269, diferencia as sentenças judiciais em dois tipos: terminativas (art 267) e definitivas (art 269). Mediante uma sentença terminativa, o juiz decide que o caso não pode ser julgado por alguma de diversas razões: ou porque o processo é repetição de outro igual, que já está tramitando ou até já foi decidido (é o que se chama, respectivamente, litispendência e coisa julgada), ou porque é juridicamente impossível atender ao pedido (p.ex. se o pedido é de que o juiz condene o réu a entregar uma parte de seu corpo), ou porque o autor (a pessoa que iniciou o processo) desistiu do pedido, ou por qualquer uma de diversas outras razões mencionadas pelo mesmo artigo.

Já em uma sentença definitiva, diz-se que o juiz resolve o mérito da ação, ou seja, resolve-se a questão. Em geral, o juiz decide (“julga”) o mérito, mas há casos onde o mérito se resolve sem que o juiz decida. Por exemplo: autor e réu entram em um acordo, que é homologado (ou seja, o juiz verifica que o acordo não contraria a lei, mas não se ocupa mais de ver quem tinha razão antes dele). Ocorre outro exemplo de resolução sem julgamento do mérito quando o juiz declara que o direito do autor, se existia, está prescrito (ou seja, tanto tempo já se passou que, por lei, não pode mais ser cobrado). Também neste caso, o juiz não precisa verificar se o direito existia ou não.

A diferença não é meramente acadêmica. No caso das sentenças definitivas, se não houver recurso, o que vai ficar estabelecido será o que constar da sentença, que o réu vai ter que cumprir. No caso das terminativas, não há nada a ser cumprido e, em alguns casos, o autor pode propor novamente a mesma ação, já que a questão ainda não ficou resolvida. Também são diferentes os rumos que o processo pode tomar dependendo de a sentença ter sido de um tipo ou do outro.

Até 2005, os artigos 267 e 269 tinham a seguinte redação:

Art. 267. Extingue-se o processo, sem julgamento do mérito:

(seguem-se as hipóteses)

Art. 269. Extingue-se o processo com julgamento de mérito:

(idem)

Conforme se vê do que eu disse acima, a palavra “julgamento” não era apropriada, porque havia casos onde havia resolução do mérito sem que houvesse seu julgamento.

Então, em 22/12/2005, foi sancionada a lei 11.232, que, alterando diversas passagens do Código, deu a esses dois artigos suas formas atuais:

Art. 267. Extingue-se o processo, sem resolução de mérito: (…)

Art. 269. Haverá resolução de mérito: (…)

A redação atual parece-me adequada. Mesmo assim, desde que tive meu primeiro contato com ela, fiquei curioso: após 32 anos de vigência do CPC, quais teriam sido as razões do legislador para adequar o texto? Será que algum deputado se deu conta da impropriedade da redação original e propôs a alteração? Será que algum professor de Direito processual integrou a comissão que redigiu o anteprojeto da lei 11.232?

Então, na noite de 3 de outubro, enquanto o Brasil inteiro acompanhava ansioso a consumação da catástrofe apuração dos votos da eleição, eu gastava meu tempo de modo igualmente inútil porém mais divertido, investigando, nos saites do Congresso Nacional, a tramitação do projeto que se tornaria a lei 11.232. Lá, normalmente, você encontra muito do que aconteceu na evolução dos projetos de lei: por onde passaram, quais comissões examinaram, justificativas e conteúdo das emendas, conteúdo dos pareceres e outras perdas de tempo.

Tudo começou com um anteprojeto de lei apresentado ao ministro da justiça. Esse anteprojeto foi acompanhado pela exposição de motivos EM no. 00034–MJ, que apresentava as razões que o justificavam. O texto desse anteprojeto não alterava os artigos 267 e 269 do Código, nem a Exposição de Motivos tocava no assunto deles.

Então, o anteprojeto chegou ao presidente da república. Com a palavra, a Constituição da República:

Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, (…) terão início na Câmara dos Deputados.

Portanto, na sequência, o presidente encaminhou o anteprojeto à Câmara dos Deputados, que o numerou como o projeto de lei 3253/2004. Até ser aprovado pela Câmara, esse PL sofreu emendas. Certamente eu encontraria a emenda que lhe inseriu o artigo mediante o qual se alterava a redação dos artigos 267 e 269 do CPC.

Não achei tal emenda. Aliás, a redação final do PL 3253, conforme a Câmara a aprovou, não menciona alguma alteração dos artigos 267 e 269. E, com essa aprovação pela Câmara, passa-se à etapa seguinte, determinada pela Constituição:

Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, (…)

A tramitação do PL na Câmara pràticamente termina em sua remessa ao Senado em 05/08/2004. Depois disso, o único lançamento é de 22/12/2005, comunicando sua transformação na lei 11.232, o que implica que, nesse 1 ano, 4 meses e 17 dias de diferença, havia sido aprovado pelo Senado e sancionado pelo presidente da república. Porque, continuando a ler a Constituição,

Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, (…)

Aí, pensei, peraí! Se o texto do PL aprovado pela Câmara não alterava os artigos 267 e 269, e a lei altera, é que, no meio do caminho, houve alteração ao texto por parte do Senado.

Então, toca a procurar os andamentos no saite do Senado, onde você descobre que o PL 3253 foi denominado Projeto de Lei da Câmara 52/2004. Verificando a tramitação, encontrei o parecer do relator, comentando catorze emendas ao PLC 52 oferecidas por senadores (embora o saite não identifique quem ofereceu o quê). Entre elas, as emendas 3–CCJ e 4–CCJ propunham alteração dos artigos 267 e 269, e o parecer concordava com elas nos seguintes termos:

(…) a alteração do art. 269 é bastante pertinente, pois revela a possibilidade de julgamento do mérito sem que o processo se tenha encerrado, como pode ocorrer em decisão interlocutória (…) ou em decisão monocrática de relator (…). Todavia, cabem duas ressalvas:

1ª) já que se pretende alterar a redação, seria de boa técnica seguir a orientação de ADROALDO FURTADO FABRÍCIO e empregar a terminologia “resolução de mérito”: “… a expressão ‘resolução de mérito’ traduziria melhor a idéia que aí se contém do que a locução utilizada. Com efeito, aí [art. 269 do CPC] se agrupam duas classes bem distintas de sentenças: as que efetivamente contêm julgamento, verdadeira heterocomposição jurisdicional do litígio, e as limitadas à constatação e certificação de seu desaparecimento por ato de parte ou das partes” (Extinção do processo e mérito da causa, in Saneamento do processo, p. 20);

2ª) para manter a coerência e a harmonia da reforma, seria também de boa técnica alterar a redação do art. 267 do CPC, pois não há sentido alterar um e manter o outro, visto que são simétricos.

Pronto! Está aí o motivo que eu buscava: o Senado seguiu a opinião do famoso processualista Adroaldo F. Fabrício (à qual aderem outros ilustres Autores, como o Prof Alexandre F. Câmara — q.v. Lições de Direito processual civil, 7. ed., v. I, p. 374-375) no sentido de adequar o texto do Código ao que realmente acontece no processo.

Em 07/12/2005, foram aprovados o PLC 52, aquelas catorze emendas do Senado e, no dia seguinte, a redação final que decorria de tudo isso.

Recapitulemos: o anteprojeto do ministro da justiça se transformou no PL 3253 do presidente da república, que foi emendado e aprovado pela Câmara, e no PLC 52, que foi assim emendado novamente e aprovado pelo Senado. Vejamos o que diz a Constituição a respeito dessa situação.

Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.

Parágrafo único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora.

Art. 64. (…) § 3o. A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no prazo de dez dias (…).

Mas… mas… do Senado, o texto final foi encaminhado a sanção presidencial em 14/12/2005. Houve até ofício do Senado à Câmara no mesmo dia, “comunicando a aprovação, em revisão, do presente Projeto e o seu encaminhamento à sanção presidencial”.

Não era para ter voltado?! Você leu: a Constituição é taxativa quanto a isso, não prevendo exceções. Mesmo assim, fui aos Regimentos Internos do Congresso Nacionalda Câmara dos Deputados, na esperança de que o texto constitucional tivesse alguma brecha à interpretação e de que esses regimentos se aproveitassem dela. Mas não tem, nem se aproveitam. (O regimento do Senado nem olhei, porque ou aprova ou não aprova o procedimento adotado. Se aprova, não importa, porque quem se prejudica é a Câmara, não ele; e um velho brocardo jurídico é o de que a ninguém aproveita sua própria torpeza).

Espremendo o céLebro, encontrei uma possibilidade mediante a qual o procedimento do Senado tenha sido aceitável: neste caso, quem iniciou o processo legislativo foi o presidente da república. Com isso, não houve “Casa iniciadora”, como há nas vezes em que o processo começa com projeto de lei de autoria de algum parlamentar. Mas não sei se é isso.

O PLC 52 foi sancionado pelo presidente da república em 22/12/2005, convertendo-se na lei 11.232. Por mais que Fabrício, Câmara e eu concordemos com as emendas 3–CCJ e 4–CCJ, nenhuma medida corretiva foi tomada quanto às aprovações daquelas catorze emendas, que nunca foram submetidas à Câmara dos Deputados.

Depois, o próprio saite do Senado revela que houve a ação direta de inconstitucionalidade no. 3740, proposta perante o Supremo Tribunal Federal para que se declarassem nulos alguns artigos trazidos ao CPC pela lei 11.232. Pensei, finalmente alguém se insurgiu! Alguém percebeu que a Câmara não fôra ouvida e que, portanto, são inválidos os artigos da lei 11.232 que decorrem de emendas senatoriais…

Mas não. No saite do STF, encontrei a petição inicial da ADIn 3740, apresentada pelo Conselho Federal da OAB. O documento ataca algumas alterações trazidas pela lei 11.232 que, no entendimento da OAB, violam certas garantias relativas a decisões judiciais. Entretanto, nenhuma menção é feita ao descumprimento do trâmite previsto pela Constituição.

Pelo que li até agora e ressalvado o parágrafo acima onde dou interpretação restritiva à expressão “Casa iniciadora”, estou entendendo que o Senado Federal tenha violado o processo legislativo, deixando de submeter à Câmara o projeto de lei que aprovara com emendas. Também estou entendendo que a Câmara tenha comido mosca e que, de dezembro de 2005 até agora, tenham vigorado certos artigos do Código de Processo Civil que não seguiram o processo que lhes daria legitimidade. Em outras palavras: a lei 11.232 é inconstitucional em tudo aquilo que a Câmara não teve oportunidade de apreciar e, portanto, são inconstitucionais alguns artigos atuais do CPC (e não apenas as redações atuais dos artigos 267 e 269) quanto à forma seguida para sua promulgação.

Posso perguntar-me o porquê de tudo isso. Terá sido negligência? Terá sido intencional? Haverá alguma alteração do Senado que não se quisesse potencialmente rejeitada pela Câmara? Não sei. Tudo que sei é que permanece válida a velha máxima sobre as leis e as salsichas, erroneamente atribuída a Bismarck.

Ou não. Quem encontrar falha nas minhas premissas ou no meu raciocínio, por favor, avise-me, que vai me deixar mais tranquilo.

[Apideite do apedeuta em 04/10/2010: aparentemente, isso vem acontecendo direto. Fui fazer uma pesquisa rasteira, andando para trás no tempo, e encontrei a tramitação da lei 12.304/2010, que autoriza o Poder Executivo a criar a Pré-Sal Petróleo S.A. Foi a mesma coisa: depois que saiu da Câmara dos Deputados, o projeto de lei sofreu uma emenda no Senado, ganhou nova redação e foi a sanção sem voltar à Casa de onde saíra. Eu poderia pensar que fosse um grande complô conspiratório para minar a autoridade da Câmara, mas estou mais inclinado a acreditar que seja mera desídia neste país de repassadores, de gente desatenta que não está nem aí pra nada.

Além disso, em debate com uma colega, percebi que não tem jeito, é inconstitucional mesmo. Veja a redação da Constituição, artigo 64, que reproduzi aqui em cima: a iniciativa pode ser do presidente da república, mas o início é mesmo na Câmara dos Deputados.]

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